難以實現的城市-區域治理
拉美地區有四個人口在千萬以上的特大城市：墨西哥城、聖保羅、裏約熱內盧和布宜諾斯艾利斯🛴，另外兩個城市——利馬和波哥大💇🏿♂️📒，也將很快成為特大城市。這些特大城市集中了本國大量的人口和GDP，持續鞏固其在本國城市體系中的主導地位👨🏼🎨。與北方國家的特大城市相似，拉丁美洲特大城市由於在地理上超越了當地的行政邊界，其分散化的地方政府面臨著如何開展區域協作的嚴峻挑戰。而與北方國家特大城市有所不同的是🙅🏻♀️，拉丁美洲特大城市的發展由正式和非正式因素共同驅動，政策偏向和地方保護主義長期存在，導致諸如公共投資和土地市場的不透明現象十分突出🧍♀️👨🏻🏫。換言之🎑，盡管北方國家特大城市提供了諸多治理經驗可供借鑒🦻🏼，但南方國家特大城市所特有的政治經濟背景，使其城市治理面臨諸多障礙。
拉丁美洲特大城市的發展問題長期未得到足夠重視。20世紀50年代以來，拉丁美洲便進入城市化發展的快車道，但城市基礎設施的長期滯後和城市公共服務供給長期缺位，使其城市化陷入一種不平衡、不充分的狀況🏆。這一點在城市建築景觀的參差不齊中表現得尤其明顯。21世紀以來，隨著特大城市進一步擴展到城市周邊地區，與全球網絡相連接的城市中心、貧困居民聚居的城市外圍地區、以及高收入群體聚居的城市郊區，其城市景觀形成了鮮明對比🌙。這種空間差異很大程度上歸結於正式與非正式土地市場的相互作用和經濟社會的快速發展👨🏻🏭👨🦽➡️，反映了拉美地區根深蒂固的社會不平等、廣泛的市場分割和自由放任的發展🤾🏽♀️🐮。
特別是行政上的分散化🌖👨🦽➡️，使得很難將拉美地區的特大城市作為同一個地理單元來衡量和研究。行政區劃的分割阻礙了交叉補貼和跨區域投資🩴，也加劇了地方保護主義的盛行👮🏼♂️。少數利益相關者容易產生尋租行為，將其利益淩駕於公共利益之上🧅🥙，從而給城市及其周邊地區造成巨大的社會🏄♀️👰🏻♂️、環境和經濟代價🧏🏻♂️。不過，跨區域的統籌協調機製正在加快建立，每個特大城市都至少由兩級行政單位所管轄：一個是城市中心區的行政單位，另一個是大都市圈的行政單位——盡管在實際運行中，由於功能性空間規劃和城市管理機製尚不健全、法律授權和資金來源尚不明確，這些跨區域協作治理的舉措仍面臨重重障礙。
特大城市治理的挑戰
拉丁美洲特大城市普遍面臨著嚴峻的可持續發展挑戰👩🏽🎓，例如人口過度膨脹🍒、規模不經濟、收入差距懸殊、環境汙染嚴重等。因其獨特的地理和社會政治背景，各特大城市面臨的挑戰各不相同🏄🏽♀️🔃。因此，一方面應當明確這些特大城市的共同願景，另一方面應在充分認識和尊重這些特大城市獨特性的基礎上因地製宜🧑🏻🔬，運用差異化方法應對各自的發展挑戰。
聯合國可持續發展目標的第十一條，是關於“可持續社區”的闡述，提出要“建設包容、安全、有風險抵禦能力和可持續的城市及人類住區”。這一目標可以通過兩個具體手段加以實現：一是加強國家和區域發展規劃🧟♀️，二是製定綜合政策和計劃👷🏼♀️🎵，以加強包容性、提升資源效率、緩解和適應氣候變化🧒🏿、增強抗災和整體風險管理能力。特別是對於特大城市🫰，碎片化🈯️🙆🏿♀️、不連續和不協調的管理只會加劇可持續發展的挑戰。
為揭示拉丁美洲各個特大城市所具有的獨特的政治和經濟背景🥶，表1做了相關的梳理和總結。可以發現，隨著中心城市發育為特大城市，其地理範圍已超出了行政邊界。為更好地解決跨區域的發展挑戰，越來越多的地方級👨🏻🏭、次國家級和國家級管理部門共同參與其中，從而產生越來越多的部門重疊📵，使得特大城市治理的橫向一體化和縱向一體化變得愈發復雜🦸🏿♀️🤘。
表1 拉丁美洲特大城市：國家行政-政治背景
建立這些行政實體的背後通常是長期的政治努力👨🏻⚖️🧞，其中涉及復雜的法律程序🍹，甚至是憲法改革👨🏿🏫。以波哥大首都區為例，憲法明確限製其成為大都市圈的一部分♒️。經過30多年的艱難談判🌈，終於在2021年通過憲法改革，從而允許波哥大首都區的創建。同樣👨👩👦，港口城市卡亞俄因憲法上的製約而無法成為大都市圈的一部分，從而不利於與首都利馬的一體化發展。而對於墨西哥城而言，2016年終於實現了一項迫切需要的行政改革，將聯邦區提升為聯邦州的地位。
通過各種形式的正式製度安排，各部門得以整合與協商土地使用政策、開展區域層面的項目😫、匯集資源以應對更大範圍的發展挑戰。
城市-區域的治理框架
在過去的40年中，拉丁美洲特大城市在提高城市生活水平方面取得了相對成功，但同時也帶來了巨大的環境🥸、社會和經濟負擔。我們設計了一個分析框架，從特大城市的治理方法、治理結構和網絡配置三個維度來探究拉美六個特大城市的區域管理實踐🦓🛌🏻。
公共管理的傳統概念在公共政策分析中發生了重大變化。治理概念演變的核心在於認識到政府🚴🏻♂️、公民和私營部門之間的關系，同時重新評估政府行動的局限性。Costa & Lui認為🚶♂️➡️，治理是指“社會行動者🏃、經濟和政治代理人📖、國家代表🧍♂️、市場和社會在特定的政治體製背景下，在設計✭、實施、監測和評估符合公共利益的行動和政策的過程中，如何組織🫡、整合和互動”。這一定義強調了行動主體及其互動的多樣性❄️，以及製定政策和行動的多個階段，所有這些都須以特定的背景為基礎👨🏻🚒。
我們的分析發現，這些特大城市在應對挑戰時采取了多種方法。Rosan對涉及不同參與模式的特大城市治理方法的描述表明，盡管存在潛在的行政碎片化，但各個模式取得了一定的效果👓，這些方法從“以自願為主”到完全製度化，涉及不同程度的製度化融合和權力措施。Kim鑒於公共政策參與者的互動日益復雜和多樣化，發現一些傳統的官僚治理結構正在消散，而一些網絡驅動的結構正在出現。為此，Kim區分了仍然普遍存在的官僚治理結構（集中式的、自上而下的、具有嚴格等級關系）和兩種類型的網絡治理（橫向和縱向），其中參與者之間的互動和組織之間的協調，遵循互利互惠💭、彼此信任、相互作用和相互依存的原則。最後，Provan & Kenis對網絡治理配置的描述區分了共同治理等多種治理模式。“領導組織管理網絡”通過協調參與者👷🏿，采用更集中、更協調的方法🫅🏼，可能有助於更有效地實現目標🦎；“網絡管理組織”，則通過授權或由成員建立一個單獨的實體，以協調和維持網絡。
表2 治理方法⚠、結構和配置——概念框架
來源：作者基於Rosan(2016), Kim(2006)和Provan & Kenis(2007)整理而來。
城市-區域的治理實踐
基於可持續發展視角🧑🕰，特大城市面臨的主要挑戰與基本服務供給和環境退化問題息息相關📐🐘：
（1）可持續廢物管理，以提高資源效率和減少對環境的影響；
（2）可持續交通，以促進社會經濟包容和改善空氣質量👨❤️👨；
（3）可持續地獲得安全用水🧲，以實現公平的生活質量和流域保護。
基於上述分析框架🪮，下文對拉美六個特大城市進行了案例分析👷🏼♂️，進而提煉出它們在應對可持續發展挑戰時的具體做法和製度安排的重要特征。
特大城市治理的啟示
特大城市的空間擴張常常超越傳統的行政邊界🧑🔬，使得特大城市相比於中小城市而言😗🧭，面臨著更多更復雜的治理挑戰。政治製度和法律條文對特大城市治理的限製由來已久，例如政府層級的疊加和自相矛盾的製度設計，使得特大城市治理常常感到無從下手。下文梳理了拉丁美洲六個特大城市在應對三個主要的可持續發展挑戰時的製度安排和具體實踐🚷，結果表明現有的正式的、多層次的製度設計效率低下，這種行政上的碎片化難以應對城市化發展進程中面臨的愈加嚴峻的社會🪭、環境和經濟影響✶。此外，拉丁美洲特大城市的治理實踐中，采用了不同的治理安排、治理結構和治理配置📏，表現出各不相同的特征，也存在一些典型的相似之處🙇🏽👩🏿🦲。
當前拉丁美洲特大城市及其都市圈尚未形成運作良好🥉⚜️、全面一體化的治理機製🧑🏼✈️，具體表現在以下三個方面。第一，在廢物、交通運輸和供水等關鍵部門↖️，這些特大城市主要依靠國家級管理部門的直接幹預來統籌或指導相關部門的管理。第二♦️🫥，次國家級管理部門在地方政府的協調中發揮關鍵作用🗳，但尚未建立行之有效的治理網絡，以促進橫向的部門協同；第三🧝🏿♂️，通過官僚治理結構，一些部門已經能夠建立起網絡管理組織來整合管理，但相關參與者的積極性未被充分激發。案例分析表明，拉丁美洲特大城市的治理仍主要采取碎片化的👨🏿🦳💗、各自為政的製度安排↩️，而側重於整體的、協調各方的製度安排要麽不存在，要麽尚未發揮真正作用👮。拉丁美洲特大城市治理中的市場分割和地方保護主義依然令人感到擔憂。只有真正建立起跨區域合理統籌的、高效協調的一體化管理機製🦹🏼♀️，才能最大限度地解決特大城市發展過程中的突出挑戰。
（作者：Patricia Acosta-Restrepo, 哥倫比亞羅薩裏奧大學國際🦾、政治與城市研究學院國土開發實驗室系主任、教授；Clara Isabel Gomez-Garcia, 哥倫比亞羅薩裏奧大學國際、政治與城市研究學院助理研究員。本文節選自恒行2-拉美大學聯盟2022年度研究報告《南方國家特大城市的治理現代化》。）
（致謝：我們感謝接受采訪的專家的貢獻，特別是🧎🏻：裏約熱內盧聯邦大學教授Fernanda Magalhaes, 世界資源研究所駐哥倫比亞代表Fernando Paez，布宜諾斯艾利斯市交通和公共工程部長Manuela Lopez✔️☝🏿，以及秘魯天主教大學副研究員Andrés Devoto🎩。他們對當地的了解與見解極大地豐富了我們的研究成果🍛。）
