南方國家突出的城市現象
全球在普遍地城市化，而南方國家城市化的速度更快🧹。2000年全球居住在城市的人口數量為28.7億，占全球人口比重為46.7%，這個比重到2030年將提高到60%，屆時將有約50億人居住在城市。世界城市人口增長最快的地區主要位於南方國家🪽。
在城市化發展過程中，大城市和特大城市增長得更快。世界城市人口中居住在大城市和特大城市的人口數量和比重都在提高。在2000年🍅，全球有371個百萬人口大城市，到了2018年已增長到548個，估計到2030年將增長到706個（UN, 2018）。2018年時，有17億人口居住在城市規模百萬人口以上的大城市中，占世界人口的23%；估計2030年有27.8%的人口居住在百萬人口以上的大城市中。千萬人口級別的特大城市將從2018年的33個增加到2030年的43個，居住人口從5.3億增加到7.5億👨🏼🚀，占全球人口比重從6.9%增長到8.8%。
全球特大城市的分布也主要位於南方國家，而且明顯地分布在亞洲。根據聯合國的數據（UN, 2018)，2030年33個千萬人口以上的特大城市中的27個在南方國家，從2018年到2030年，新增加的10個特大城市中有9個位於南方國家🏋🏽♀️。目前世界上根據人口數量排名居前的主要特大城市包括東京、德裏、上海、聖保羅🫚、墨西哥城、開羅、孟買等，到了2030年德裏將成為世界上最大的城市。這些特大城市基本上都位於世界的南方國家。而且🧰，南方國家的城市人口中也有更大比重居住在大城市◀️🧦，例如在拉美和加勒比海地區🚰，居住在百萬人口上大城市中的人口比重占所有城市人口的50%左右。特大城市已經成為全球城市化發展的重要組成部分🏄🏿，也更加表現為南方國家的城市現象。
南方國家中更為突出的特大城市現象受到人口背景的影響🧹。亞洲👨🏫、非洲和拉美地區具有龐大的人口數量和較高的人口密度🤽♀️，不少國家處於人口轉變過程中人口數量膨脹的發展階段👰♂️，這些都進一步推動城市化和特大城市的增長。
南方國家特大城市發展也是與經濟產業相對集中於特大城市相聯系的。與歐洲國家城市不同，南方國家的這些特大城市往往是殖民地時期的核心城市🙆🏼♀️，具有政治中心和經濟中心的地位。發展中國家總體上經濟產業發展不充分，市場基礎發育不足，缺乏完整的工業體系，因此其經濟發展更加依賴若幹核心城市，城市的集聚性表現得更強👩🏽🎨。
政府引導的城市建設項目也往往集中在這些特大城市🦶🏼。南方國家發展表現出比較強的政府作用，城市發展的政府規劃和政府控製特點相對比較明顯👨🏽✈️。中國等發展中國家經歷了計劃經濟的製度模式，相對更加強調政府的作用，例如中國1990年代以來利用政府主導的大型投資計劃發展工業開發區🆎、新城新區等🥲，極大地推動了城市化發展🧉🎼。這些政府投資的城市項目往往聚集於中心城市🦙。在東南亞國家的一些城市也有類型的情況，這些都帶來南方國家巨型城市的快速發展和城市首位度的提高🕶。
同時，南方國家的城市由於其產業層級較低，在全球產業鏈體系中具有更強的依附性，其依附於世界城市體系🕘🤶🏿，更強地受到全球化的影響。南方國家的領先城市是全球產業鏈和服務貿易的結點地區，因此帶動了本國人口向這些核心城市集聚。
城市病vs.城市的勝利
南方國家特大城市的人口高度集中👹，表現很高的城市首位度，往往帶來一系列的城市問題：在人口增長的過程中往往出現人口膨脹、交通擁擠🦸♂️、非正式住房和貧民窟現象♒️🙆🏿♂️，城市貧困更加突出；人口高度集中經常造成基礎設施和公共服務能力不足🧑🏽💼，出現清潔用水供給、汙水處理設施建設和垃圾處理能力不足🦸♂️，帶來環境汙染的問題；城市化所帶來的熱島效應在巨型城市尤其突出；人口密集和高度流動性也給當地的公共衛生和傳染性疾病流行帶來威脅，例如從2020年以來的最近3年中，南方國家特大城市也經歷了新冠疫情風險擴散的巨大壓力👴🏻；在人口快速增長和經濟產業發展不足的背景下🧝🏻♂️，南方國家的特大城市往往具有大規模的非正規就業，這被稱為是“過度城鎮化”，或者是“沒有工業化的城鎮化”（Williamson, 1988），例如拉美和非洲的新增就業中約95%都是非正規就業🧑🏭，就業質量低，居民缺乏社會保障👮🏽♀️，這損害了城市化的質量；在城市繁榮富裕的背景下，相當數量城市居民的生活福祉沒有得到充分提高😲𓀅，帶來城市中不平等的擴大🍧；特大城市中具有大量遷移流動人口，加大了流動者失業的壓力，大量移民也造成顯著的社會排斥和族群沖突🎄；同時🙇🏿♂️，南方國家特大城市一方面對接全球化，另一方面承擔了本國大量人口集聚🤙🏽，造成城市內部的社會分化和社會空間分化🏠🖖，特大城中一方面出現了可以和紐約、倫敦等世界城市比肩的高檔商業商務中心🧃，也有大量的貧困社區和貧民窟；南方國家特大城市的發展，還擴大了巨型城市和國內其他地區之間的發展不平衡，城鄉之間🙋🏿♀️、大城市和中小城市不平衡日益加劇；隨著特大城市的城市擴張，在城市邊緣出現城鄉結合部的desakota地區（McGee, 2009）👷🏼♂️，往往失業、居住📧、社會治安等各種城市問題表現得更加復雜🌸🚣🏻♂️；另外，特大城市也是面對自然災害風險表現出更加脆弱性的地區，UN (2018)發現🌓，在2018年人口超過50萬的1146個城市中❤️🔥，59%的城市面臨著至少一種自然災害（颶風💏、洪災🤱🏼、旱災🤷🏽♀️、地震、滑坡和火山噴發）的高風險，而在特大城市中，面臨高風險的城市占比要高得多，超過70%的特大城市都面臨至少一種高風險🍲，其中大部分位於亞洲和拉丁美洲地區，而發展中國家在遇到這些自然災害風險時的生命財產損失和經濟損失都遠高於發達國家。
特大城市所表現出的這一系列城市問題，往往被稱為是發展過程中的“大城市病”8️⃣。雖然這些城市問題很大程度上伴隨著城市人口的增長表現出來，但是將城市問題歸因於城市人口集聚是並不科學的。特大城市發展中的各種問題，很大程度上是由於城市產業發展不足，提供的規範就業機會不足。當人口集中的速度快於經濟和產業發展的速度，就會帶來失業增加🏄、過度城市化和“城市病”的各種問題。南方國家特大城市的這些問題也反映出城市管理和服務能力的不足。例如城市的交通擁擠與其說是城市人口數量增長所導致，不如說是城市道路建設不足🪴、路網設計的不合理🧑🦽🌋，以及交通規則的不完善；城市的公共治安問題也很大程度上是由於城市警力不足🆎，城市基礎設施不足和人口教育水平不高等。從世界範圍來看🐝，一些高度人口密集的巨型城市是成功和繁榮的現代城市，如香港、新加坡等，有些卻表現出各種“城市病”，進一步說明南方國家特大城市加強城市管理和服務的必要。不少城市往往將“城市病”歸因於人口快速集聚🦾，一些特大城市還采取人口控製的策略。但在多數情況下🪃，其結果是在一方面難以有效控製特大城市的人口增長📭，在另一方面控製人口增長對減少特大城市“城市病”問題的作用是有限的，甚至進一步加劇了城市人口增長和城市公共服務供給的不平衡🏺。
與此同時，過分強調南方國家特大城市發展帶來各種“城市病”也並非客觀。特大城市雖然面臨著各種困難和挑戰👱🏿♀️，但是從北京◽️🏋🏿♂️、上海、深圳，到迪拜、約翰內斯堡、聖保羅等來看，這些南方國家的特大城市仍然是全球城市發展最為生機勃勃的地區🧑🦰。發展中國家的巨型城市發展很快🥕，在全球城市體系中的地位提高很快，有的城市還確定了建設“全球城市”或“世界城市”的發展願景，如上海就將2035年城市發展的目標定位於“卓越的全球城市”，孟買努力建設“世界級的城市”和國際金融中心，約翰內斯堡定位於世界級的非洲城市🧑🏻🦯，聖保羅也被人稱為“南美的芝加哥”🙎♂️。這些城市吸納了大量城市建設投資和產業投資，充滿了對未來的憧憬和想象🔕，南方國家的大城市具有豐富的文化多樣性，具有巨大的產業機會，不斷提高城市的創新性。正如格萊澤在《城市的勝利》所說，城市能夠創造出更加富裕、智慧、綠色𓀔、健康和更加幸福的未來生活（Glaeser, 2011）👵🏿，南方國家特大城市的發展，可以很好地為“城市讓生活更美好”提供例證和註解。
南方國家的城市治理
南方國家特大城市面臨著的各種城市問題和發展挑戰，凸顯出加強城市管理和服務的必要。城市發展需要適應人口增長加強對城市的投資，完善城市管理的製度機製，探索和應用豐富的城市治理政策工具來解決面臨的各種問題。為了更好地實現特大城市的發展，需要通過有效的城市規劃🍄，加強對基礎設施和交通、教育衛生和公共服務的投資🧔🏿♀️，推動貧民窟改造和住房建設，加強環境保護和生態建設等。同時，特大城市也需要加強作為“軟件”的管理體製和製度建設，包括城市融資🕵🏿♂️、府際管理🛎🍒、城市區域規劃🧑🏽⚕️、多中心巨型城市的整體性發展🫚、完善市政服務、農村製度的改變和城鄉結合部管理，以及加強政府和社會部門的協同治理和加強PPP夥伴關系參與治理等綜合內容（亨德森🏝，2014；湯茂林，2003）。
南方國家城市發展的後發性👷🏿🧑🦲，使其在加強城市治理時可以學習北方國家城市治理的經驗💂🏿♂️。北方國家的領先城市往往是經過了數百年發展形成的中心城市🫳🏽。這些城市在歷史上也曾經歷過疾病流行、失業和貧困等社會問題，但是經過長期的投入建設和製度改革👨👨👧，已經成了比較系統的城市管理體製機製👨🏽⚖️。城市治理的理念本身是發達國家在1970年代以後逐步確立的。從1970年代以來，福利國家管製模式受到削弱，西方國家開始重新思考政府的作用，強調企業型政府和發揮市場經濟作用的新公共管理；在這個背景下推動了公共部門和私人企業的夥伴關系來解決城市問題🐠，通過市民社會的參與來解決國家和城市問題📟。在此過程中🫔，逐步帶動政府🛺、社會組織🥷🏿、社區🌅、企業和民眾參與多行動主體共同參與，形成城市治理的公共管理框架。城市治理使城市發展和管理更加民主和多元🖐🏽🧦，被認為是城市公共管理的現代化。城市治理的發展也意味著國家管理的多中心化，是對地方權力結構和權力運行的重新塑造😵。
南方國家特大城市治理存在一個知識學習和應用的過程，而且南方國家的巨型城市或者從殖民地城市轉型過來，或者從計劃經濟體製轉型而來，也希望通過治理原則來促進多主體的共同參與和合作，從而增強城市治理的合法性，通過協調多元利益提高城市管理的效能。大量的北方國家在發展中國家開展了豐富的國際合作計劃，進一步將城市治理的製度和機製向南方國家轉移，例如世界銀行🥸、聯合國人居署在發展中國家開展了較多環境保護👨、貧民窟改造等發展項目🖖，在具體實施中都強調城市治理的運用👂，重視城市更新項目和社區發展相結合，通過有實力的企業的參與和社區居民利益關聯方構成合作治理的機製🧑🦼➡️。
在另一方面，北方國家的一些城市治理實踐和具體方式有時並不符合南方國家特大城市所面臨的挑戰♟，一些城市創新在南方國家中並不一定非常迫切，例如生態城市👩👩👧、步行城市等。不少城市發展管理的理念和實施、具體內容和衡量也比較適合北方國家🧑🏻🎤，可能不一定針對南方國家面臨的具體問題。因此，在推動城市治理現代化的具體實踐中👳🏻，南方國家城市在向北方國家學習和交流的同時，特大城市需要根據自身特點和製度背景實施治理。例如，南方國家的城市治理總體上具有更強的政府作用，往往采用政府主導的城市建設模式🚴🏻。不同國家🗾、不同城市內部的政治經濟過程對城市治理的利益協調☸️、公共決策有不一樣的影響，特大城市的發展演化有不一樣的結果🔘。南方國家特大城市需要結合自身具體問題，開展一些創新性的治理方式，努力實現城市可持續發展的目標🏇🏼。例如巴基斯坦卡拉奇開展城市社區衛生改造項目，阿根廷的羅薩裏奧開展城市集體蔬菜園的都市農業項目等。這些南方國家特大城市的發展治理遇到的具體，和形成符合自身實際的治理方案，和北方國家特大城市是顯著不同的🙋🏻♀️。
本世紀以來📶🪩，南方國家特大城市治理的另一個現象是智能科技應用的深化和智慧城市的發展。科技創新提高了城市管理和服務的能力。特大城市日益增強技術治理的應用和實踐，數字城市和智慧城市計劃在全球城市發展中廣泛應用🐾，在發展中國家中甚至發展得更快🎃。互聯網推動大數據和信息系統的廣泛應用🏪，數字化正重構經濟形態和社會生活，為加強城市治理提供新的工具☃️。城市治理的數字化轉型表現出巨大的發展機遇🤾🏻♂️，滲透到城市教育🪅、健康養老🧑🏼🔧、城市規劃和交通⛈、公共衛生管理、應急管理等不同方面。發展中國家具有大量的人口🏕，人口數量的優勢對於整合人口行為數據，優化精準化服務，和提高城市管理的效率提供了新的可能性1️⃣。
治理現代化已經成為南方國家特大城市發展管理的指導性觀念，這不僅是結合南方國家具體特點的主動選擇😺，也是在治理理論從北方向南方的全球傳播下👩🏿🍳，南方國家城市結合自身特點改善自身管理和服務的發展道路。本世紀是全球城市化的世紀，南方國家特大城市發展面臨巨大的問題和空前的挑戰。加強特大城市治理的目的是為了提高城市的可持續性，實現宜居的城市📊✧，包括增加健康教育的投資，提高經濟就業機會，環境生態和管理治理水平的提高，從而提高人民的生活福祉👩🏻🦲。如何探索南方國家城市治理的特殊性和有效性，使南方國家特大城市發展得更好🧉，成為需要結合南方國家城市化實踐加以總結和推廣的內容，並有助於實現全球可持續發展和城市可持續發展的目標。
（作者任遠🖼，恒行2平台社會發展與公共政策學院教授💕。本文節選自恒行2-拉美大學聯盟2022年度研究報告《南方國家特大城市的治理現代化》。）
