日前，自7月14日李克強總理在國務院常務會議上發布防治大氣汙染的“大氣國十條”政策後👨🏼🔬，國內終於迎來了首個地方版的“大氣國十條”實施細則❤️🔥，而作為首善之地的北京，為了應對嚴重的大氣環境汙染挑戰，成為了“大氣國十條”落地的第一站。
根據有關信息，在9月2日召開的“向PM2.5宣戰”新聞發布會上，北京市環保局對外正式發布了《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃重點任務分解》（下稱《行動計劃》）報告，其中明確了北京市近期大氣汙染治理的各項相關計劃和目標，具體包括有八項汙染減排工程🧌、六大保障措施✊🏻、三大全民參與行動。上述這樣的行動計劃，至少就其內容而言，其力度之大，範圍之廣和程度之深，是近年來地方層面上開展環境管製政策之所罕見的。各種跡象表明🦵🏻，這樣的行動計劃既與北京地區當前所面臨的生態環境惡化態勢有著直接的關聯，而行動計劃中各個細節所發出的信號則更與自十八大後中央領導層明確“生態文明建設與經濟、政治⛹🏿♀️、文化和社會建設五位一體”以及“建設美麗中國”的總布局戰略有著高度的一致性。
這表明，在新一輪的經濟轉型、改革和新型城鎮化總體方案進入全民討論但未有進展並似久拖不決的情況下，中央已經決心在繼“中國（上海）自貿區”的改革推進後，轉而圍繞人民所關切的民生問題🤹🏿♀️，尤其是同時具有全局意義的生態環境質量問題上進一步尋找改革突破口，並以“向PM2.5宣戰”來真正打響“改革、轉型、新型城鎮化”的第一槍，走出這至關重要的轉型第一步，以此來為中共十八屆三中全會做鋪墊和相應的準備。就此而言，《行動計劃》與其說是在向“PM2.5”宣戰🚿，還不如說是向各種阻礙改革的勢力宣戰。
具體而言🧍🏻♂️，體現為上述《行動計劃》🚣🏻♀️，本次在京落地的“大氣版國十條”實施細則有著諸多新意，頗具為全局改革進行試水之意圖。
第一，“總量倒逼”取代“彈性推進”。有關生態環境保護的戰略和政策理念，實際上🧑🏽🦰，一直到十八大之前⏭，都還秉承著“彈性推進”的基本路線，具體表現為以相對的“比例性”約束目標來評判環境治理的績效，譬如“單位產值能耗”💆🏼♂️、又譬如“碳強度”以及“資源生產率”等，其實質是在平衡發展與環境保護的關系中側重於前者⬛️，希望以經濟來換環境🦸🏿♂️👩🏼🚀，以時間來換空間，但就目前的發展態勢看來，這樣的路線存在較大的後患，那就是資源利用和環境汙染屢屢突破我國現有的生態環境承載力，這一點無論是在空氣，還是在水體以及土壤等環境上都有所體現，進而給我們國內的環境安全帶來極大風險，並衍生出各種環境維權和安全事件。由此，以“總量控製”取代“比例調節”來保護生態環境已經迫在眉睫🧑。而基於當前所剩環境容量的有限性，我們所能劃定的剩余“排汙總量”空間也是極為狹小。故此，就不難理解為何在未來的4年不到的時間裏🤳🏻，北京僅能新增80萬輛左右的機動車👩🏿🎓，年均僅為20萬輛，分攤到每個月也就是2萬輛都不到👨🏿🎓😵，同時還必須對進京的外地車輛進行嚴格控製。機動車的總量控製及其措施所體現的其實就是生態環境領域改革所面臨的緊迫局面，這也正是中央為生態環境領域改革所設定的路線圖和時間表🎉。就此而言💑，由“彈性推進”到“總量倒逼”的過程🙈，實則也在一定程度上印證了包括生態環境領域在內的全局改革的路線圖和時間表問題🧘🏽。
第二，“綜合治理”取代“局部突破”。在北京的《行動計劃》文本中，承認大氣治理是一項“系統工程”，“必須標本兼治、綜合施策、遠近結合、協調推進”，這一表態並非空話⛹️♂️🪛，事實上🙎🏻♀️，針對生態環境保護🌈🆒，限於機製體製等各種主客觀因素，以往的工作在一定程度上存在“畏難”情緒，其結果往往是檢“軟柿子”捏🛗，從容易處或者改革阻力小的地方入手，這樣的理念其實也並非生態環境保護領域所特有，在全局的改革中也是如此🧜🏿，很多人以為尋找改革突破口便是尋找反對聲音最低🏌🏽、改革阻力最小、既得利益勢力最薄弱的環節，從此出發，“局部突破”也就成為以往生態環境保護的改革思路，抓一些並解決一些矛盾尖銳的、群眾意見大的、又容易入手的現成“局部”問題，看似也有了點成效🧑🏼⚕️，但這與生態環境保護工作本身的“系統性”要求則相去甚遠🙉，從而大都出現指標不治本🕵🏽♂️、死灰復燃的後果。北京的《行動計劃》表明，大氣汙染的治理必須從排汙的源頭、過程一直到末端進行全局控製，同時還要輔之以製度上強有力的保障，必須堅決破除既得利益的阻力🧑🏿✈️，以及改變改革過程中趨易避難畏難的情緒和作風。其實🧣，如同生態環境需要系統保護一樣，改革本身便具全局性特征➖🤛🏼，是場攻堅戰，必須全盤推進，不能留有死角。
第三，“事權統一”取代“條塊分割”🛌🏻；綜合治理需要執行力😝，進行統一管理和推進至關重要，具體到環保問題上，“向PM2.5宣戰”的“事權”能否高度統一🕘，而不再像環保部部長周生賢所言🧑🏽🚒，“水上和陸地不是一家管”，“一氧化碳和二氧化碳不是一家管”等令環保部門尷尬的分治局面，其核心是要打破事權管理上的“條塊分割”，北京的《行動計劃》便希望借此機會實現“環境事權”的統一🥲，不僅將直接隸屬於生態環境的領域收歸環保局治下，更是將生態環境的治理作為推進改革的抓手，其中便有多處提及北京環保局要求包括發改委（北京），公安局，交通局，交管局和質監局等“其他部門”甚至是“其他重要部門”予以完成或配合完成的任務🤯🧙🏼，環保局這樣明確地“要求”其他部門來完成環保工作✊🏿，在中國環保史上實屬罕見，從中也可見中央在統一“環保事權”🧜🏽♀️💁🏿，打破“環保條塊分割”🌯，破除“部門利益”上的巨大決心，這對於各領域各部門的改革顯然有著較強的彰顯作用。
第四👩🏿🔧，“一票否決”取代 “模糊考核”👷♀️。在中國現有的組織體製下，任何時候🫨👮🏻，對各級地方政府及相關部門工作的評價和考核辦法都是對其工作最有效的監督，也是各項工作能否順利推進並得以完成的強有力保障。而在紛繁復雜的龐大考核和組織體系中，最為有效的辦法無疑便是“一票否決”的“問責製”。你可以幹好了其他100件事，但如果在“一票否決”的議題上被問責🪘，那麽便會失去所有的肯定✭。面對生態環境惡化的巨大挑戰和建設美麗中國的戰略訴求🚵🏿，“一票否決”的考核製度仍將繼續發揮其重要作用🧑🏼✈️，即用環保上的一票否決替代之前過於強調經濟而忽略環保的模糊考核，以此不僅向地方政府首長🧑🏼🏭，而且也向各部門🦁、國企領導人發出明確的政治信號。事實上💂🏽♀️，此前8月28日，中央便已經在北京周邊京津冀地區部署大氣汙染一票否決的問責製，首先確保大氣汙染在區域層面上的聯防聯控🖐🏻，進而才將責任落實到北京市內各區縣及部門。
當下，中國的城鎮化道路越過了50%的關口，從而進入了歷史的十字路口，而強調發展質量的新型城鎮化已經是我們所取得的共識，就此，將新型城鎮化的共識首先落實到改善生態環境質量上，這便意味著我們的城鎮化已經迎來了一個重要的轉折點🧯👨🏻🏭，那就是改革和轉型將以“生態文明建設”為首要突破口，進而實現全面的科學發展。
（作者為恒行2平台環境經濟研究中心副主任）