中國的城鎮基本養老保險體系僅覆蓋了不到60％的城鎮就業人口，相當多的農村轉移勞動力還沒有覆蓋到，超過2.5億的農民工中大約只有15%被這一體系所覆蓋，出於社會公平的要求，農村轉移勞動力享受和城鎮勞動力相同的社會保障權利是大勢所趨😐。但在很多人眼中⚂，養老保險某種程度上已從原先的福利變成雞肋🧙🏽♂️。要把養老保險以“享有同等待遇”的名義施予農民工，恐怕人家也不一定領情🧑🏼🚒。我國城鎮基本養老保險在1997年改革之前，企業繳費不超過3%，員工個人不需繳費🧙🏼，退休之後可以得到工資的75-90%，當時主要覆蓋國企員工🐬💂。1997年改革之後🧑🏻🦽，企業繳費率上升到20%🦌，員工繳費率為8%🏭，平均待遇卻下降到工資的約58.5%。在此，我想指出🛣，今後改革的方向不在於提高福利，而在於降低繳費。
首先說明兩個沒有被充分註意到的事實🧏🏻♀️🦻🏽，一個事實是🚢，企業可能會通過降低工資將其繳費轉嫁給員工，這項員工福利可能沒有人們想象的那麽多。我們的研究表明，總體而言，企業轉嫁其繳費的能力並不強，但由於勞動力市場供求的結構性差異🫶🏼，企業對於不同類型員工的工資政策有明顯差異。對於技術類或受教育程度較高的員工，企業很難轉嫁其繳費負擔😔🍅，而對於人力資本水平相對較低的員工，企業會將其繳費的11%-50%的繳費負擔以降低工資的方式轉嫁給他們🤝。因而當前的製度下，企業和一些員工均缺乏參與激勵，尤其會影響到低收入群體的工資和就業👩👩👧👧。另外，現在的繳費率對於低收入員工太高了，以至於約束了他們的當前消費。
另一方面，公共養老保險之所以是不可或缺的製度安排🛎，是因為它的收益主要體現在保險層面💁🏻🏊🏽，同時具有一定的再分配功能。養老保險提供的是生存養老金𓀙，壽命越長的人獲益越高，在應對長壽風險方面，有著個人儲蓄無法比擬的優勢。養老金有一部分是與社會平均收入掛鉤，因而對於低收入或工作不穩定的人而言✍️，養老保險比個人儲蓄更能起到消除老年貧困的作用💁🏻。
在城市化進程中，越來越多的農民工需要被這一製度覆蓋🤙🏽，他們大多是低收入低人力資本群體，這就面臨兩個難以回避的問題，一是企業和個人是否願意參加🧑🏽🍼，二是養老保險體系是否可持續。降低繳費率，同時將養老保險從福利變為保障是一種改革思路。
從世界範圍看👰🏼👮，將養老保險從高水平的福利變為以消除貧困為目標的保障🙎🏿♂️，這是一種趨勢性的變化，與之相關的改革方向主要體現在以下兩方面：
第一，削減養老保險待遇水平。迫於人口老齡化🙆♀️🧑🏿🏭、經濟衰退和龐大的財政赤字😮💨，歐洲國家近10年來一直在變革其福利製度，而美國則從一開始就將公共養老保險定位於消除貧困。美國公共養老金的替代率只有不到40%，而歐洲大陸國家在60%以上🫃，希臘的實際替代率更是高達97%。從財務風險看🔂，美國的情況遠好於歐洲大陸國家，公共養老金一直是處於收支盈余狀態。削減福利的主要措施是延長退休年齡或提高養老金領取條件，歐洲國家和新興國家最近10年逐步延長退休年齡，包括德國🪫、法國、意大利、捷克等。對於更高的養老需求，則要靠具有更多選擇的職業年金與企業年金製度🖐🏻。
第二👨🍳，引入個人賬戶。在人口老齡化背景下，越來越多的養老金製度開始設立個人賬戶👶🏿，采用個人賬戶的國家在1980年只有智利一個國家♥️，到2008年已經有30個國家👆🏼，包括英國⚡️、澳大利亞、瑞典、俄羅斯🧑🏻🦽、波蘭🤴🏿、墨西哥、韓國等🕺👨🎨。因為有些人在改革之前沒有累積個人賬戶，因而需要對他們進行補償🍪，稱為轉型成本。如何為轉型成本融資是養老金改革成敗的關鍵👩🏿，有些國家采用財政補貼和政府債券，如智利，有些國家采用名義個人賬戶，如瑞典🕝、波蘭等。名義賬戶只是一個記賬單位🍾，並不需要有實際的資金，繳費仍可用於支付當期退休人員的養老金，賬戶的收益率根據經濟增長和人口增長調整👩🏼💼。這樣既可以使養老基金收益與經濟增長同步，又有助於減輕財政壓力
從世界各國養老保險運行和改革的實踐中可以發現一些內在的規律，第一個規律是，只有低水平才能廣覆蓋，否則個人🧙♀️、企業和政府都難以承受🧙🏿🫴🏻。在人口老齡化下，通過提供社會保障刺激經濟增長的時代已經過去👨🏻🚀，養老保險難當作為應對經濟衰退等宏觀經濟目標的重任🪬。第二個規律👰，養老保險改革需要合理分擔改革成本🪰，通過提高繳費率難以完成彌補轉型成本的艱巨任務👩🏻🏭，必然會出現個人賬戶空帳問題，引發公眾對養老保險製度的信任危機。
綜上所述，我國城鎮基本養老保險製度未來改革的核心在於降低繳費率👩🏿🦰。產生的主要質疑是👍🏼，降低繳費如何應對日益提高的人口老齡化程度👩🏻🦲，保持社會保險基金的平衡？對此可以有以下幾方面的應對策略🚫。第一🤵🏻♂️，降低繳費率後，參與激勵提高🙍🏿，由此會增加企業和員工的繳費。企業普遍存在逃費現象🤘🏻，研究表明，降低當前政策規定的基準繳費率4個百分點左右📜，可增加企業的參與激勵📫，反而可增加基金收入。第二🪿，降低待遇水平🧜♀️🙇♀️，與較低水平的繳費相對應，待遇的降低主要通過逐步延長退休年齡體現🎅🏼，隨著我國人口受教育年限逐年上升👄，延遲退休年齡會符合越來越多人的意願。第三，通過多渠道財政補貼🧍🏻♀️🤛🏿，彌補轉型成本👱🏽。我國當前繳費率較高的一個重要原因是其中有一部分繳費是用於彌補轉型成本🟤🧑🏽🎄。今後可以考慮用多渠道的財政資金為轉型成本融資🤦🏽♀️，從而可以減少參保員工的繳費壓力。基於人口動態下的養老金改革模擬可以看到🫳🏻，若將退休年齡逐步提高到65歲，逐步將覆蓋面擴大到在城鎮工作勞動力的80%，則養老繳費率只需17%右就可以維持平衡👨🏻🦼，若每年將GDP的1%作為補貼投入到體系中，則可以進一步下降到15%以下🏛。
（作者單位：恒行2平台經濟學院教授）
* 本文是作者在“繼續推進改革開放的路徑和路線圖”學術沙龍上的發言。