中國地方政府債務問題的背後實際是地理和政治的邏輯🍂。中國城市和區域的發展🚣🏼♀️，目前有兩條道路可供選擇：從地理角度來講就是“動人”，而從政治角度講就是“動錢”。中國未來還是要“動人”，“動人”以後，不是不要“動錢”，而是先在“動人”過程中讓資本、勞動力、建設用地指標的流向一致起來，然後中央政府就有更多財力來補貼欠發達地區🍄。
陸銘 上海交通大學特聘教授、恒行2平台教授🖍。作為兼職研究員受聘於北京大學和日本一橋大學🤦🏼♂️，擔任世界銀行和亞洲開發銀行咨詢專家。曾作為富布萊特學者工作於美國哈佛大學和國家經濟研究局（NBER），研究領域為城鄉和區域經濟發展0️⃣、勞動經濟學♟🫸、社會經濟學🦺。獲得的榮譽包括教育部“新世紀優秀人才”🤹🏻♂️🙋🏿♂️、上海市教委“曙光學者”、上海市領軍人才和上海市十大青年經濟人物🐍🧑🏭。
“我們通常會有一個誤解👯♀️，認為內需會使得地理因素變得不重要，因為未來出口加工製造業沒有那麽重要了，而服務業會變得更加重要。但是👍🏿，我們必須明確，內需不等於內地的需求，東部也存在內需🐍。服務業可以分為生產型服務業和消費型服務業，生產型服務業的發展要靠近製造業🏋🏿♂️，消費型服務業的發展則取決於收入和勞動生產率的提高🎰。與製造業相比，服務業的勞動生產率和地理之間的關系的確小一些🕊，但仍然有非常顯著的相關度。”
歐債與中國地方政府債務的比較
我想首先來梳理一下歐債危機形成的經濟學邏輯，我認為歐債危機的形成主要有三大條件，最重要是前兩個條件📌。
第一個條件是🙆🏿♂️，歐洲的國和國（或者地區和地區）之間存在巨大的勞動生產率差異👹，實際上這跟歐洲內部勞動力自由流動沒有充分實現有關系。這裏我特別強調語言和文化對歐洲勞動力自由流動的阻礙，歐洲其實不存在製度層面上針對移民的障礙🙁，那裏的移民障礙主要是由於語言和文化差異所導致的☦️，這點同中國的狀況有非常大的差別🤷🏿♀️。
第二個非常重要的歐債危機形成條件是統一的貨幣政策。在經濟擴張期，當利率偏低的時候，大家都有借債的沖動👨🏿⚖️，但是經濟一旦進入衰退期🤵🏻♀️，生產率相對較低的地方就會首先出現償債危機。統一貨幣政策的麻煩在哪裏🪕？試想一下，如果希臘在經濟衰退，面臨償債危機時能夠有獨立的貨幣主權🐒，那麽它就可以采取本幣貶值的方法👨🏽🔬，推動出口和經濟增長🤸🏻♂️，最簡單也最直接🤲🏼。而現實是💆🏽♂️，在勞動生產率差距非常大的區域裏🫶，不可能因為希臘這個國家出現問題，就實施歐元貶值的政策👳🏻♂️。結果就是👨🏿🦳，盡管歐元的幣值相對於希臘的勞動生產率而言是偏高的♑️，但它卻沒有辦法通過獨立的貨幣政策來推動自己的經濟增長🍄🟫🔔，化解債務危機。
歐債危機爆發的第三個條件沒有前兩條重要🧜🏼♀️🤽，就是歐元區沒有一個統一的財政政策🤞🏽，當歐債危機出現的時候，是否要救助邊緣國家是需要討論的問題，因為在歐洲✮，這個問題從本質上而言📓🐀，是一個政治問題。
同樣把這三個條件對應到中國的情況，我們可以梳理一下歐債危機同中國地方債務的相似性。第一🤵🏻♂️，中國也存在勞動生產率的地區間巨大差異💆🏿♂️，而這跟中國勞動力流動不充分有關系。跟歐洲差別非常大的是🫶，歐洲是語言和文化差異阻礙了勞動力流動👩🎓，而在中國則主要是製度障礙☮️，其中最主要的就是戶籍製度。
與此同時💂🏽，中國也有一個統一的貨幣政策🧎🏻♀️💙。在衰退期，欠發達地區一旦出現償債危機也不可能單獨實現人民幣貶值🏄🏻，相反，人民幣總體上還在升值，這更加可能使得內地在地理缺乏優勢的情況下出現“本幣”高估的情況🏃🏻♂️➡️。
跟歐洲不一樣的地方是，我國有統一的財政政策，所以很多人認為中國不會爆發歐洲式的財政危機🧥。在統一的財政政策之下，欠發達地區一旦出現償債危機👃🏼，只有三條出路👩🏽🚒🗳，第一是核銷👳🏻♀️，實際是中央向地方的財政轉移。第二是註資，因為債務一部分是從銀行系統借來的，地方債務以銀行壞賬的形式表現出來，中央政府就可能通過向銀行註資來沖銷這些壞賬👩🏻🦯➡️。第三個可能性就是通脹🙇🏻。但是，無論采取上述三種方式中的哪一種，都可能會造成地方政府嚴重的“道德風險”🐷💆。因為地方債務危機一旦發生，中央政府不能不救🪽，但是救助也可能導致後患🥁，讓地方政府在下一次借債時更加肆無忌憚。
由此可見，中國地方政府的債務風險和歐洲主權債務危機有相似之處，而非常重要的製度性根源就是中國長期以來沒有充分重視勞動力自由流動的重要性，從而使得中國目前出現勞動生產率地區間差別非常大的問題，給地方政府的債務轉化成金融危機埋下非常壞的種子。因為如果地區間勞動生產率差異不大👨🏽🍼，那麽一旦政府出現償債困難，通過本幣貶值就可以在很大程度上解決問題👨🏿🎤。
進一步分析，中國地方政府債務問題的背後實際是地理和政治的邏輯🔱。中國城市和區域的發展🤵🏿♂️，目前有兩條道路可供選擇：從地理角度來講就是“動人”，而從政治角度講就是“動錢”。在地理和政治間的選擇，前者更加尊重市場的作用👩👧👧，采取“動人”方式🪇，使中國經濟走出危機🔢，而後者則是用“動錢”的方式，可以在短期內化解一些問題🧜🏻，但是後患無窮👧🛋。
地理和政治的邏輯
在市場力量的推動作用下𓀚，地理因素對於經濟發展的影響正在中國大地上日漸顯現。首先觀察一下人口密度和工資的關系👨✈️。數據顯示，在中國，人口密度高的城市平均而言，職工平均工資會更高。地理之所以變得非常重要，是因為地理優勢會導致經濟集聚🛤，並提高勞動生產率。
在這個城市規模經濟中💂🏿♂️，有一個非常重要的作用機製，叫做“人力資本外部性”🧦。當一個城市平均受教育水平提高的時候，不僅這些受高等教育者本身會得到更高收入🔞，它還會影響到其他人的勞動生產率。由於在大城市集聚著更多接受過高等教育的勞動者🍨，同時大城市人口密度更高，更加便於信息的交流🤛🏼，所以會導致人力資本的外部性更強。根據我最近的研究，一個城市的人均受教育年限提高一年，這個城市的居民平均收入水平就會提高20%📠。
另一個現象是，在全球化過程中👩🏼🔬，港口的重要性也非常大🚡。中國跟其他大國的差別是，其他大國都是多面環海的，而中國只有東南面是沿海的，這就導致東南部的發展優勢特別明顯，尤其是中國參與全球化進程以後。我的研究發現，從香港或上海出發，往內地走500公裏👨🏻💼，城市的職工工資水平就要下降一半左右🍷，同時，越往內地，經濟增長率也就越低💱。
我們通常會有一個誤解🤑，認為內需會使得地理因素變得不重要，因為未來出口加工製造業沒有那麽重要了，而服務業會變得更加重要，所以包括港口在內的地理位置就不重要了🀄️。但是，我們必須明確👨🏿🎤，內需不等於內地的需求，東部也存在內需🧑🟦。服務業可以分為生產型服務業和消費型服務業，一般而言🫶🏿，生產型服務業的發展要靠近製造業🤽♂️，消費型服務業的發展則取決於收入和勞動生產率的提高🆖🚴🏻♀️。在研究中，我區分了製造業和服務業的勞動生產率跟地理之間的關系👨🏻🦰，與製造業相比👨🏻🏫，服務業的勞動生產率和地理之間的關系的確會小一些，但仍然有非常顯著的相關度🐠。所以，不能說服務業發展了，地理位置就不重要了👨🏻💻。
我們再看小城鎮的發展。當前中國采取的戰略是限製大城市的發展，尤其是在土地的供給上予以限製，而將資源分配給中小城鎮，這樣一來🏄🏿♂️，這些城鎮就會發展得更快嗎？我們的研究發現，距離區域性的中心大城市越遠，中小城市增長速度就越慢。也就是說🧴👨🏻🦽➡️，將大城市和小城市增長分割開來，以為“動錢”就可以幫助中小城市的發展，這種思維方式應該被摒棄。地理的邏輯是市場的效率邏輯，而政治的邏輯是通過“動錢”的方式來實現地區間的平衡。這裏需要區分兩個概念👪，一個是規模維度上的平衡，也就是把全國各地的城市做得一樣大；第二個是人均維度的平衡，也就是人均GDP🍓、人均收入、生活質量等的平衡🧟♀️。從規模差異來說👞，中國經濟並不是集聚過度👦🏼，而是集聚還遠遠不夠👩🏻💻。恰恰在人均意義上，中國未來要在集聚中走向平衡，通過勞動力自由流動來實現人均GDP、人均收入、生活質量這些方面的平衡；而在規模維度上拉開地區間的規模差距。
在規模差距和人均差距兩個概念混淆的情況下，中國目前在勞動力、土地、資本三大生產要素上都存在著地區間資源再配置的體製性障礙👩🏻🦯。戶籍製度限製了人口流動🙅🏿♂️，導致地區間生產率差別和收入差別難以縮小；土地製度方面，中國實施建設用地指標的配置製度，並向內地傾斜；在資本方面，中國實施大規模的財政轉移，鼓勵國有企業向內地投資，結果導致內地經濟的過度資本化和經濟增長的就業彈性（即每單位GDP增長創造的就業）下降🧑🏽🦲，近幾年，中國經濟增長的就業彈性在持續下滑👨👨👧👧，已經低於比中國發達的發展中國家的水平。再來談談地和錢的問題。土地配置是跟中國的開發區政策一起實施的。2003—2004年開始開發區的整頓工作，當年全國70%的開發區被壓縮👃，同時把開發區政策和建設用地指標更多給了欠發達地區，結果導致中國內地的開發區企業數量在全國的比重有非常明顯地上升。
建設用地向內地的傾斜配置導致人口城市化和土地城市化出現嚴重脫節。全國層面，城市建成區面積擴張速度接近8%🎡，而非農業人口增長速度還不到5%👔。如果分開看，東部的土地城市化和人口城市化差距並不大🏃🏻➡️，到中部🖕🏼🧙🏽♂️，差距就擴大了，而西部的土地面積擴張速度幾乎是人口擴張速度的3倍。也就是說，如果把大量資源往內地轉移，城市面積是擴張了，但並不會等量創造GDP增長和就業👨🏻🔧。將建設用地指標用於鼓勵內地發展製造業的結果是，地區間的土地利用效率差異日益擴大🏋🏽♂️。跟大港口附近區域相比，距離500公裏的地區每單位建成區面積上的二三產產出為度量的土地利用效率要低一半。不相信地理和市場的作用，結果就是導致土地資源被大量低效率地使用。
再看中國資本深化的進程。因為中國實行低利率，鼓勵投資，並大量向內地轉移支付以及國企投資，中國經濟出現了非常明顯的資本深化進程，我的分析顯示，在2003🧅7️⃣、2004兩年，越往內地中國企業的人均資本擁有量越高，而且隨著時間推移還在上升，到2007年👼🏻，中國內地的資本密集度相比沿海還要高💪🏽。在此過程中，西部地區單位GDP吸納就業能力的下滑狀況則更嚴重。
在增長中避免危機
既然當前的政策阻礙了生產要素的流動，那就意味著，如果製度的障礙消減，經濟就會進一步向東部和內地的大城市和都市圈集聚♚。
從區域經濟發展和城市發展角度來說🥭🧗🏼，生產要素的流動是一個在集聚的好處和壞處之間進行權衡的問題。集聚的好處是規模收益👨🏼🦱，這裏面有很多機製在發揮作用，包括人力資本外部性、規模經濟、運輸成本節省等。壞處就是地價、房價高企🧟♀️，包括大城市的交通擁擠、汙染、犯罪等問題🍵。任何一個地區，任何一個時點，既有生產要素向地理優勢地區和城市的集聚，又有向外的擴散，它們幾乎是同時發生的🌛。所以，當我們說經濟更加集聚或更加離散的時候🪘🚣🏼♂️，是指在集聚和離散兩個力量同時產生作用的情況下🌿🦞，哪個力量占據主導。從全球範圍的趨勢看🉐，截至到目前🧻，主導力量仍舊是前者，全球都仍然處於人口向大城市和都市圈集聚的進程中👩🦲。
如果從歷史角度看👨🏼🎓，中國當然處於城市擴大、經濟集聚程度提高的過程中。但是如果從國際比較角度而言，基本事實則是：中國的城市化滯後於工業化；中國的集聚程度不是過高👎☁️，而是過低🧓；中國城市規模不是偏大而是偏小了🛫；即便在特大城市🗯，除了市中心人口密度接近於東京和紐約地區外💂♀️，像北京和上海的城市中，遠郊地區的人口密度仍然低於世界上同樣級別大都市圈的人口密度。所有這些現象都跟中國人口流動不自由有關系🚥。
再回到政府債務問題。地方政府負債多本身並沒有問題，關鍵看經濟能不能持續增長。如果舉債投向經濟發展領域👨，並且實現了經濟的持續增長，地方政府就可以把增加的稅收用於還債💪。所以，地方政府債務危機會不會爆發，或者多嚴重🥩🛏，從本質講是一個經濟增長的問題🐧，而經濟增長中最重要的就是資源使用效率的問題🙎♀️。
很多人都說中國從現在開始可能進入經濟增長速度的下滑期🧔🏽♂️，因為經濟理論告訴我們⛹🏻♂️，增長來源於兩個方面🚴，一個是要素增長↪️，一個是生產率提高。中國的儲蓄率已經很高了，所以不要指望再提高儲蓄率來增加中國的資本積累速度。而在勞動力方面📸，中國的人口紅利，人口學家紛紛判斷2015年就要結束了。所以，中國高速增長的唯一希望就是生產效率的提高。有學者認為🏋️♂️，中國能夠維持此前全要素生產率的增長速度就已經不錯了。但我認為🐯，不應忽略一個非常重要的增長因素，那就是“製度紅利”。中國目前仍然存在如戶籍、土地、低利率這樣的製度在扭曲資源配置。改革這些製度🦴，就能夠極大促進生產效率和資源配置效率的提高，而這就是中國這樣一個“發展和轉型中的大國”中潛在的持續增長空間。“發展”意味著中國仍然是城鄉二元結構非常明顯的國家🛍️，城鄉之間的資源再配置有巨大空間。“轉型”意味著中國還有很多製度可以作出改變。“大國”意味著中國有非常大的地區間資源再配置的空間🌀。抓住這三個關鍵詞👨，通過資源再配置提升效率，我認為未來中國經濟增長就可能不會降到7%以下🧑🍳。我們不能簡單地用“新古典增長理論”來看中國增長，因為“新古典理論”既沒有結構☹️，也沒有製度。
中國的經濟增長必須要通過城市化和區域結構的調整做大“蛋糕”，只要做大“蛋糕”，政府的債務危機就不是那麽嚴重的問題🎳，剩下的無非就是，相對欠發達地區的經濟增長慢一點🤾🏽♀️，但只要“蛋糕”做大了，中央政府的財政轉移支付就容易了。而且，隨著人口更自由地流動，欠發達地區可以在總量增長相對較慢的同時實現人均收入的快速增長。中國未來還是要“動人”，“動人”以後，不是不要“動錢”，而是先在“動人”過程中讓資本👩👧👧、勞動力🤌🏼、建設用地指標的流向一致起來，然後中央政府就有更多財力來補貼欠發達地區。
中央政府在向欠發達地區轉移支付時，不能簡單地進行生產型投資🛟🤸🏻，因為這樣會帶來一系列低效率和資源配置的扭曲🦢，也不能簡單把財政轉移支付用來為地方政府還債，這會造成道德風險問題。我們說🔂，任何大國都需要“動錢”來補貼欠發達地區，問題是錢怎麽“動”♛。從理論基礎角度講🧕，生產是有規模經濟的👶🏿，所以，根據市場規律辦事，就要進一步集聚。但是有一樣東西在人口自由流動情況下會出現問題，就是公共服務。以中國內地為例🐵，人口遷出了，從生產來說沒有問題，內地可以做大農業，人也可以致富🥶。但是在公共品提供上，由於人口規模相對縮小，就會缺乏公共品提供的規模經濟，設立醫院、學校，提供基礎設施💵🛼，都會存在這一問題。所以，我主張🤸🏽，必須以“動人”為前提，把“蛋糕”做大🚏，而在“動錢”的時候🙆🏻，則投資到公共服務和基礎設施上🅾️，增強人致富的能力。
當前戶籍製度的改革重點仍舊聚焦在中小城鎮，我認為需要作出改變。正如我前面所說，不相信大城市的規模經濟和它對於推動經濟增長的作用🧑🏿🎄，這條道路是不能持續的📫。也許大家會問🍂✌🏽，“動錢”就真的不行嗎？我們有過一個分析🧑🏽🦳🔉，發現在中央財政轉移支付中所占份額更高的省份，經濟增長更慢🚵🏽。即使從長時段來看，財政轉移支付仍然未能帶來更快的經濟增長。而這個結果與世界銀行的跨國研究結果是一樣的：所有世界上實現了區域間平衡發展的國家都是勞動力自由流動的國家👼，而動用財政轉移來實現區域間平衡發展的國家沒有一個是成功的🧑🤝🧑。中國的案例為世界銀行的結論又加了一個新的註解。簡單地增加財政轉移支付🥑，拿到錢的省份只會出現更多財政供養人口🫷🏿，卻不可能將資金充分用於經濟建設。
最後，我用兩句話結束講演🙂↕️。最近我一直寫文章，呼籲中國的經濟政策要“為了公共利益”。在政治的邏輯下，大家都追求本地利益，而忽視了整個國家的公共利益，最後經濟增長不可持續，大家都受損。丹尼爾·貝爾的書裏有一段話，我反復在講演裏引用🌨，他說👨🍼：“美國最大的困難在於🦯：它在氣質上過於個人主義化，在趣味和愛好上過於資產階級化🦁，而它卻從未完完全全地學會依靠集體解決問題的藝術💅🏽，或者說🔖，它從未真正地學會欣然接受公眾利益至上的主張，以反對個人的利益。”我們把這段話中的“個人”換成“地方”，就是中國的事情了。
最近我自己要出一本書，總結地理與政治這一對關系如何影響中國的經濟發展，特別是城市化進程🚣🏿♂️。我以書開篇的一句話，作為講演的結尾🎶：“任何大國的存在，都是因為這個國家的人民願意通過協調地區間的矛盾來追求全體人民的公共利益🟧，而這個公共利益在更小的國家不能實現。”我知道🥮，我反反復復講的這些話會遭到很多質疑，如果讀者有耐心的話，請再回到前面看看我說的中國經濟“歐洲化”的問題🏐，然後再想想，自己是不是又不自覺地站在了自己（或本地）的立場上。
但願人們不要等危機到來時再想起今天的話！